“인간은 정치적 동물이다.” 누구나 한 번쯤은 들어봤을 고대 그리스 철학자 아리스토텔레스의 명제다. 인간은 본능적으로 자신의 의견을 개진하려는 욕구가 있다. 이때 정치는 한쪽에 치우치지 않고 모두의 목소리를 골고루 반영해야 비로소 공평하다. 민의를 공정하게 반영하는 의사결정 제도를 탐색하는 길은 멀고도 험난했다. 수많은 시행착오 끝에 그나마 합의된 것이 대의민주주의다. 대의민주주의는 국민의 다양한 의견을 대표할 수 있는 사람을 선거로 뽑아 이들이 정치를 하는 방식으로 작동된다.

그러나 오늘날 우리의 대의민주주의 시스템이 제대로 작동하지 않는 듯하다. 안타깝게도 국민은 정치인을 믿지 않는다. 국회에 대한 불신도 나날이 깊어지고 있다. 핵심은 국회의원을 선출하는 제도에 대한 불만이다. 일련의 선거 과정으로 뽑힌 국회의원들이 과연 평범한 ‘나’를 대변하고 있냐는 것이다. 불만을 잠재우고자 제21대 총선에선 준연동형 비례대표제가 새로 도입되었다. 더 다양한 사람들을 대변하는 소수정당의 원내 진입을 늘리자는 취지였다. 기대와 달리 거대 양당은 위성정당 ‘꼼수’로 소수정당의 표를 흡수했다. 또 한 번의 실패다. 논란이 많았던 제21대 총선으로부터 3년 넘는 시간이 흐르고, 제22대 총선이 불과 7개월 앞으로 다가왔다. 선거제도 개편 논의는 시기를 놓친 것처럼 여겨지던 차, 공영방송이 나섰다.

지난 5월 KBS '선거제도 공론화, 500인 회의'(이하 '500인 회의')가 2주에 걸쳐 총 세 번 방송되었다. KBS는 국회 정치개혁특별위원회의 의뢰를 받아 500명의 시민참여단이 선거제도 개편에 관해 2주간 ‘숙의’하는 과정을 방송에 담았다. 평범한 토론도, 여론조사도 아닌 ‘숙의’다. 깊이 생각하고 충분히 논의하는 것을 뜻하는 ‘숙의’를 통해 다양한 사람들의 생각을 듣고, 사안에 관해 충분히 고민해 보자는 것이다. 이토록 대규모 인원의 숙의 과정을 실시간 중계한 것은 국내 사상 최초 시도다. 선거제도 개편 공론화에 참석한 시민참여단 500명은 누구이며, 무엇을 논의하였을까?

‘생중계’ 선거제도 개편 논의를 위해 전국에서 모인 시민 500명

“국회는 민의의 전당이라고 합니다. 권력은 국민에게서 나오고, 국회는 국민을 대리하는 일을 하죠. 대한민국은 무려 75년 전부터 남녀가 평등하게 투표권을 가지고 민주적 투표를 치러온 몇 안 되는 나라입니다. 그런데 말입니다. 요즘 정치에 대한 관심이 예전 같지 않습니다. 국회가 갈등과 정쟁의 무대가 되어, 국민의 뜻을 제대로 담지 못하고 있기 때문입니다. 국회는 그 해결책 중 하나로 선거제도 개편을 준비하고 있습니다. 그렇다면, 국민의 목소리도 들어봐야 할 겁니다…” (KBS '선거제도 공론화, 500인회의' 오프닝에서)

이슬비가 내리던 5월 6일, 선정된 500인 시민참여단이 서울·부산·대구·광주·대전 KBS로 모였다. 직사각형 모양 서울 본사 스튜디오에 서울·경기·인천에서 온 시민참여단 245명이 도착했다. MC를 위한 작은 진행석을 중심으로, 좌우 양측과 정면 총 3면에 계단식으로 벤치형 좌석이 배치됐다. 시민참여단은 가슴에 이름과 지역이 적힌 명패를 달고, 사전 제공된 ‘학습자료’를 손에 쥔 채 좌석을 채웠다. 부산 KBS에는 부산·울산·경남 시민 79명, 대구 KBS엔 대구·경북 시민 48명, 광주 KBS는 광주·제주·전라 시민 50명, 대전 KBS에는 대전·세종·충청·강원 지역에서 온 시민 60명이 모였다.

500인의 시민참여단은 다양한 시민들을 대변할 수 있도록 엄격한 기준에 따라 선정되었다. 한국리서치는 우선 전국 만 18세 이상 남녀를 대상으로 무작위 전화 조사를 실시해 참여 희망자를 섭외했다. 그다음 5000명을 대상으로 사전 설문조사를 진행하고, 이 설문조사의 결과를 토대로 이들을 성별, 나이, 지역 등으로 나뉜 170개의 그룹으로 분류했다. 이를 바탕으로 한국리서치는 시민참여단으로 방송에 참여할 최종 500인을 선정했다.

공론화의 첫 단계, ‘학습’, ‘토의’ 그리고 ‘경청’

'500인 회의'에서 정한 선거제도 개편 관련 5가지 의제는 다음과 같다. ①국회의원 선거제도, 바꿀까 말까? ②지역구 국회의원 선거구의 크기, 어떻게 할 것인가? ③지역구 의원과 비례대표 의원의 구성, 어떻게 할 것인가? ④비례대표 선출, 전국 단위로 할 것인가 권역 단위로 할 것인가? ⑤국회의원 숫자는 늘릴 것인가, 줄일 것인가, 유지할 것인가? 프로그램은 시민참여단이 선거제도 개편을 둘러싼 5가지 주요 의제에 대해 숙의하는 과정을 총 3부에 걸쳐 담았다.

평범한 일상을 보내던 시민에게 당장 수준 높은 토론과 의미 있는 질문을 던지길 기대하는 덴 무리가 있다. 1988년 공론화 개념을 처음 제안한 제임스 피시킨 미국 스탠포드대학 교수는 공론화 과정에서의 학습과 경청을 강조했다. “생각은 혼자서 하는 것뿐만 아니라 다른 사람의 의견을 들어야 합니다. 그리고 최대한 많은 정보를 모아야 합니다.” 한 이슈를 공론화할 땐 해당 이슈에 대한 구성원의 충분한 학습이 필요하다는 것이다. '500인 회의'도 토의 전 시민참여단 전원이 선거제도에 관한 공부를 하도록 했다. 생방송 역시 집단 토론보다 ‘족집게 강의’ 같은 학습과 전문가 질의응답에 주안점을 뒀다.

각 의제는 우선 한국사 ‘일타강사’로 유명한 최태성 강사의 설명으로 시작했다. 첫 번째 의제 ‘선거제도 개편 여부’에 대한 토론에 앞서, 최 강사는 선거제도의 3가지 원칙이 무엇인지를 설명했다. 선출된 국회의원이 자신을 뽑아준 유권자와 소통하고 책임을 다해야 한다는 ‘책임성’, 유권자가 특정 정당을 선택한 비율만큼 그 정당 소속 의원이 선출되어야 한다는 ‘비례성’, 선출된 국회의원의 특성이 유권자의 특성과 유사해야 한다는 ‘대표성’이 선거제도의 3가지 원칙이다. 최 강사는 각 원칙에 해당하는 선거제도를 설명하며, 장단점도 함께 소개해 선거제도에 대한 시민참여단의 이해를 도왔다. 충분한 학습 시간을 거친 후, 시민참여단에 전문가를 향해 질문할 시간이 주어졌다. 질문은 스튜디오에 대기 중인 전문가가 답변했다. 전문가는 저명한 정치외교학과 교수진으로 구성되었다.

사전학습 효과는 질의응답 시간에서 나타났다. 시민참여단은 전문가에게 예리하고, 수준 높은 질문을 던졌다. 전문가의 발제에 관해 해외 사례를 인용하며 질문을 던지는 시민참여단도 있었다. 두 번째 ‘선거구의 크기’에 관한 의제에서 전문가는 양당제의 단점을 보완하기 위한 방안으로 중대선거구제를 제안했다. 크기가 작은 선거구에서 단 한 명의 의원만 뽑는 ‘승자독식’의 소선거구제와 달리, 조금 더 넓은 선거구에서 여러 의원을 뽑는 중대형선거구제도에선 소수정당 소속 의원이 당선될 가능성이 높아진다는 뜻이었다. 부산 시민 대표 장윤정 씨는 스페인의 예를 들며 중대선거구제의 실효성을 물었다. 스페인에서는 중대선거구제를 시행했음에도 불구하고 거대 양당 독점 현상이 바뀌지 않았다는 것이다. 이에 강우찬 고려대 정치외교학과 교수는 다른 나라의 결과가 우리나라에 똑같이 적용될 거라 보긴 어렵다며, 이론상으론 지역구의 크기가 커질수록 시민들이 사표가 될까 봐 뽑지 않았던 소수정당 의원에게 투표할 가능성이 커진다고 답했다.

숙의 후 의견이 하나로 수렴되고 ‘대역전극’도

선정된 500인은 110개 문항으로 이루어진 사전 설문조사에 참여한 후, 세 차례 생방송에 참여했다. 첫 생방송 후엔 더 깊이 있는 논의를 위해 ‘분임토의장’으로 이동해 시민참여단 간의 토의를 진행하기도 했다. 방송 시간 관계상 지역당 1명밖에 하지 못했던 전문가와의 질의응답 시간도 방송 뒤 별도로 마련되었다. 밀도 있는 논의를 위해 제작진은 시민참여단에 개별 추가 학습을 권했다. 궁금한 질문을 게시판에 달면 전문가가 답변하도록 했다. 그리고 세 번째 생방송에서 참여단은 사전 설문조사와 똑같은 문항의 설문에 다시 한번 응답했다.

설문조사 결과, 숙의 과정을 거치며 5가지 의제 중 4가지 의제에 대한 시민참여단의 의견이 하나로 모였다. 국회의원 선거제도 개정 여부에 관해, ‘바꿀 필요가 있다’는 의견이 77%에서 84%로 올라 공고해졌다. 두 번째 의제 ‘지역구 국회의원 선거구 크기는?’ 질문에 대해 처음에는 소선거구제를 찬성하는 비율은 43%, 중선거구제에 찬성하는 비율은 42%로 사실상 차이가 없었다. 그러나 숙의를 거친 후 시민참여단의 의견은 크게 달라져 소선거구제 찬성이 56%로 증가했고 반면 중선거구제 찬성은 40%로 줄어들었다.

대역전극이 일어나기도 했다. 세 번째 의제 ‘비례대표 선출 범위’와 네 번째 의제 ‘지역구 의원과 비례대표 의원의 구성’을 묻는 질문에선 반전이 일어났다. 숙의 후 비례대표 확대 지지율이 무려 70%로, 43%p 상승했다, 숙의 전 지역구 의원을 늘려야 한다는 지지자(46%)가 비례대표제 확대 지지율(27%)보다 더 높았는데 숙의 후 역전됐다. 전국 단위 비례대표제 지지자는 숙의 전 38%에서 58%로 대폭 상승했지만, 권역 단위 비례대표제 지지자는 45%에서 40%로 떨어졌다. 5번째 의제 국회의원 정원에 관해선 ‘국회의원 수를 더 줄어야 한다’는 의견이 여전히 가장 많았지만. ‘더 늘려야 한다’는 사람이 눈에 띄게 많아졌다.

이보다 더 놀라운 결과는 따로 있었다. 모든 항목에서 ‘잘 모르겠다’는 비율이 숙의 전 7~9%에서 숙의 후 0~2%로 떨어졌다. 숙의 전 정치에 대해 잘 모르거나 관심이 없어 판단하기 어려웠던 시민 참여단 비율이 10%에 가까웠다. 이들은 선거제도 개편 관련 질문에 대한 숙의 과정을 통해 저마다의 답변을 얻게 되었다.

방송 후 여전히 더딘 개편 속도, 누굴 위한 숙의였나

그렇다면 방송은 당초 기대했던 효과를 실현하는 데 성공했을까? 개회식에 참석했던 남인순 국회 정치개혁특별위원회 위원장은 방송의 두 가지 기대효과를 기대했다. 첫째는 집약된 결론이 선거제도 논의 과정에서 지표가 되는 것, 둘째는 선거제도 개편 속도를 끌어올리는 것이다.

“(‘500인회의’의 기대효과 중) 두 번째는 속도의 문제입니다. 지금 논의가 잘 안 되고 있습니다. 지금 우리가 선거제 개편을 총선 1년 전에 하도록 되어 있는데 시간이 지나고 있습니다... 여러분이 개편 속도를 빨리하게 하는 역할을 할 것입니다.” (남인순 국회정치개혁특별위원회 위원장, KBS <선거제도 공론화, 500인회의>에서)

모두가 알다시피, 방송으로부터 약 5달이 지난 지금까지도 여야는 선거제도 개편에 진척을 보이지 않고 있다. 공직선거법 24조에 따르면, 국회는 국회의원 지역구를 선거일 전 1년까지 확정해야 한다. 그러나 15대 총선 이후 국회는 선거구 획정의 법정 기한을 지킨 적이 단 한 번도 없다. 2016년 제20대 총선의 경우 선거일로부터 47일, 2020년 제21대 총선에선 선거일로부터 39일 전이 되어서야 지역선거구가 확정되었다. 올해도 법정기한을 지키지 못했다. 방송 사상 최초로 숙의제도 공론화 과정을 지켜보았지만, 방송 후 5달간 숙의 결과는 국회의 관심을 얻지 못했다.

TV프로그램이 국회 입법과정에 영향을 미친 적이 아예 없는 것은 아니다. 2017년 4월 방영했던 MBC '무한도전' '국민의원‘ 특집에서 제안된 시청자의 법안 아이디어 가운데 몇몇은 실제 입법화에 성공했다. 입법화를 위해 방송이 마련한 장치는 두 가지다. 첫째는 국회의원의 참석이다. 다섯 명의 국회의원은 스튜디오에 직접 참석해 시민들 즉 ’국민의원‘의 입법 제안을 받았다, 둘째는 국회의원의 약속이다. 방송에서 이들은 제안된 법안 가운데 훌륭한 아이디어를 실제 국회에서 발의하기로 공개적으로 약속했다, 교통약자인 임산부를 배려하는 ’임신부 주차 편리법‘, 고객 갑질로부터 서비스 노동자를 보호하자는 ’아르바이트 근로보호법‘ 등 좋은 반응을 얻은 6개 법안은 방송 후 모두 발의되었다. 바른미래당 오신환 의원이 발의한 ’아동학대범죄의 처벌 등에 관한 특례법 일부개정법률안‘은 실제 입법화에 성공하기도 했다.

개별적 입법과 선거제도 개편의 난이도를 비교하긴 어려우나 '500인 회의'의 뒷심은 다소 약해 보인다. 방송 중 ‘토의가 단발성에 그치지 않을까’, ‘우리의 말이 실제로 효과가 있을까’라는 시민참여단의 걱정이 현실화하였다. 당시 시민참여단의 이런 우려에 아무도 제대로 답을 주지 못했다. ‘숙의를 바탕으로 속도를 내길 바란다’는 김진표 국회의장의 추상적인 말뿐이었다. 방송 내내 국회의원은 단 한 명도 보이지 않았다. 정치외교학과 교수들로 구성된 전문가 패널을 제외하곤, 선거제 개편의 ‘당사자’는 남인순 국회 정치개혁특별위원장과 김진표 국회의장 둘 뿐이었다. 총선을 7개월 앞둔 현재, 선거제 개편 논의는 여전히 답보 상태다.

그럼에도 공론장 시도는 계속돼야

그럼에도 이번 시도는 충분히 의미가 있었다. 전문가 패널로 참석한 서울대학교 정치외교학과 박원호 교수는 “열심히 받아적고 토론하는 시민참여단의 모습에 감동했다”며 개인적인 소회를 밝혔다. 박 교수는 “보통 사람들이 모여서 이야기를 나눈 결과가 반영되는 데까진 시간이 걸리더라도, 역사에 족적을 남길 순 있다는 것입니다”라고 말했다. 시민참여단은 “정치에 대해 이렇게 깊게 고민해 본 적이 없다”고 말했다. 숙의 결과가 공개된 방송 후 다음 날, 숙의 결과는 경향신문 지면 1면에 기록되기도 했다.

이 과정에서 공영방송의 역할도 빛났다. 선거제도는 제대로 된 민주주의를 위해서 언론이 반드시 관심을 가져야 하는 매우 중요한 이슈다. 시청률이나 당파성에서 자유롭지 못한 상업방송이나 종편이 아닌 공영방송이 장시간에 걸쳐 이 문제를 심도 있게 다룬 것은 당연하면서도 반가운 일이었다. 500명을 한 자리에 모아 숙의하는 과정을 여러 차례 생중계한 '선거제도 공론화, 500인회의'는 그래서 공영방송의 존재 이유를 나타내는 또 하나의 좋은 사례가 되었다.

민주주의 국가에서 정치적 무관심은 치명적이다. 숙의 전 설문조사에서 ‘잘 모르겠다’고 답하는 사람이 숙의 후 0%로 줄어든 것만으로도 숙의 과정의 의미는 있다. 가만히 있으면 아무것도 바뀌지 않는다. 시민참여단 500명을 시작으로, 제도에 대한 정확한 이해가 높아지고, 타인의 의견에 경청하는 올바른 정치 문화가 시민사회 풀뿌리까지 스며들 수 있기를 바란다.