전편: ①오백 명의 어린이가 모여드는 놀이터

지난 보도에서 아파트 놀이터와 연립·다세대 주택가 놀이터의 양적 차이를 데이터를 통해 살펴봤다. 시행령인 ‘주택건설기준 등에 관한 규정’에 따라 150세대 이상의 공동주택에는 반드시 놀이터를 설치해야 한다. 아파트가 많은 지역에 놀이터가 몰리는 이유다. 하지만 연립·다세대주택이나 일반주택에는 놀이터 설치 의무에 관한 법령이나 규정이 없다. 법률로 강제하지 않으니, 어린이를 위한 놀이터를 만들어줄 어른도 드물다. 결국 일반 주택가 아이들은 아파트 놀이터로 향한다. 그런 어린이를 다시 어른들이 막아선다. <단비뉴스>는 아파트 놀이터를 둘러싼 갈등과 법적 쟁점, 그리고 대안을 알아봤다.

아파트 놀이터 ‘외부인 출입 금지’ 불법일까

만 13세 이하 어린이들이 간편하게 무료로 갈 수 있는 주택가 놀이터는 아파트에 몰려있다. 행정안전부 통계(22년 10월 기준)의 놀이터 수와 국가통계포털의 지역별 주택유형을 함께 분석하면 그 실상을 엿볼 수 있다. 서울의 25개 자치구 가운데 아파트 수가 많은 곳에는 놀이터도 많았다. 노원, 송파, 강남, 강서, 강동에는 아파트도 많고, 놀이터도 많았다. 이들 자치구의 평균 놀이터 수는 497개다. 반면, 연립·다세대 주택가가 많은 은평, 관악, 강북, 양천, 광진의 경우 놀이터 평균 수는 281개다. 아파트가 많은 자치구에 비해 200개 이상 적은 수치다. 놀이터 한 개를 이용하는 어린이 수를 계산해 ‘놀이터 인구밀도’를 살펴보니, 아파트가 많은 노원구의 경우 놀이터 1개당 76.3명의 어린이가 사용하고 있었다. 반면, 연립·다세대 주택이 많은 광진구의 놀이터 인구밀도는 156.2명이었다. 노원구와 2배 이상 차이가 났다.

아파트에 놀이터가 많으니 주변의 연립·다세대 주택 어린이들도 함께 놀면 되지 않을까? 하지만 현실에서는 이와 관련한 갈등이 계속 벌어진다.

지난 3월 8일 울산시 중구의 한 아파트에 사는 입주민이 해당 아파트에 살지 않는 아이를 놀이터에서 내쫓은 일이 있었다. 지난해 11월에는 서울 서초구 방배동 한 아파트 입주자대표회의에서 단지 내 어린이집 원아의 아파트 놀이터 사용을 금지하는 안건이 제시됐다. 해당 안건은 다른 입주자에 의해 기각됐다. 2021년에는 인천 영종도의 한 아파트 입주자대표회장이 “남의 놀이터에서 놀면 도둑”이라며 아파트 거주민이 아닌 어린이를 경찰에 신고하는 사건이 있었다.

이러한 갈등을 법률적으로 해결하기에는 모호한 지점이 있다. 아파트 놀이터는 주택법 제2조에 의해 ‘복리시설’로 분류된다. 복리시설은 주택단지 입주자의 생활복리를 위한 ‘공동시설’이다. 일반적으로 아파트 놀이터는 분양자들의 지분에 의한 공동소유이자 사유재산에 해당한다. 아파트에 거주하지 않는 어린이들에게 놀이터를 개방하는 문제와 관련해 법률가들은 ‘소유자들 간의 합의가 중요하다’고 지적했다. 

김예원 장애인권법센터 변호사는 “공용시설에 대한 이용 방법을 어떻게 설정하느냐는 분양자들의 합의에 따르는 것이 원칙”이라며 그 ‘합의’가 사회풍속에 반하는 정도가 아니라면, 원칙적으로 합의는 법적 효력을 지닌다고 말했다. 만일, 외부인의 아파트 놀이터 출입을 금지하기로 입주자들이 합의했다면, 그 결정에 법적 근거가 마련된다는 것이 일반적인 법해석 접근이라는 것이다.

반면, 공동주택관리법 시행령 제29조의 2는 ‘관리주체는 입주자 등의 이용을 방해하지 아니하는 한도에서 주민공동시설을 인근 공동주택단지 입주자 등도 이용할 수 있도록 허용할 수 있다’고 명시한다. 얼핏 보면, 이 시행령은 앞서 설명한 주택법 조항과 서로 충돌한다. 인근 주민에게 놀이터 이용을 허용할 수 있다고 규정했기 때문이다. 김예원 장애인권법센터 변호사는 이러한 시행령의 취지를 감안하면 입주자들의 단순한 합의를 근거로 외부인의 출입을 막는 것은 위법할 수 있다는 의견을 내놨다.

이에 대해 권경미 법무법인 서연 변호사는 "(외부인의 놀이터 이용을 허용할지에 대한) 결정권 자체는 관리 주체인 입주민에게 있고, 입주민들이 이를 허용하면 외부인이 출입할 수 있다고 해석하는 것이 위 시행령 조문의 구조상 자연스러워 보인다”고 말했다.  공동주택관리법 시행령이 외부인의 놀이터 출입 ‘권리’를 인정한 것으로 보기에는 무리가 있다는 것이다. 권 변호사는 "헌법 제10조가 보장하는 일반적 행동의 자유권이 헌법 제23조의 재산권과 충돌하는 부분이 있다"고 말했다. 인근 주민들이 아파트 놀이터를 사용할 권리가 헌법적 차원에서 막바로 도출된다고 보기에도 모호하다는 것이다.

법령의 모호성을 해소하면서, 더 많은 어린이에게 놀이터를 제공하려면 결국 아파트 입주자들의 ‘합의’가 필요하다. 입주자들 스스로 그런 결정을 내리기 힘들다면, 지자체가 이를 유도할 수 있다. 경기도 성남시가 그 대표 사례다. 

2019년 12월 성남시는 유니세프 아동친화도시 인증을 신청하기 위해 ‘아동친화도시 추진위원회’를 결성했다. 시 공무원, 장학사, 경찰관, 비영리단체, 아동 전문가 등이 위원회를 구성했다. 아동친화도시 인증을 받은 이듬해인 2022년, 어린이들이 놀 수 있는 공간이 부족하다는 의견이 위원회에서 모아졌다. 

그 대책의 하나로 ‘아동친화적 놀이터 조성을 위한 공동주택 내 놀이터 리모델링 시범사업’을 시작하고, 여기에 참여할 아파트 단지를 공모했다. 아파트 놀이터를 주변 주민들에게 개방하는 것을 조건으로 낡은 놀이터를 리모델링 하는 비용을 성남시가 일부 지원하는 사업이었다. 대개의 경우, 아파트 입주민들은 놀이터가 아니라 지하 주차장이나 엘리베이터의 개선·보수에 신경을 쓰는데, 성남시가 나서서 그 우선순위를 바꾼 셈이다. 

사업 공모 결과, 삼평동 봇들마을 7단지 아파트 놀이터와 운중동 산운마을 13단지 아파트 놀이터가 선정됐다. 이들 아파트 입주자들은 놀이터를 모두에게 개방하는 일에도 동의했다. 놀이터 설계 과정에는 아동전문가와 조경전문가로 이뤄진 자문단이 참여했다. 이 과정에서 해당 아파트 입주 어린이를 비롯해 인근에 사는 어린이들의 의견도 반영했다. 봇들마을 7단지 아파트 놀이터는 지난해 11월 개장했다. 분당구 운중동 산운마을 13단지 아파트 놀이터 4곳 가운데 3곳은 지난 2월 초 리모델링 사업을 마쳤다. 

손주연 성남시 아동친화팀 주무관은 “자연·아동친화 복합형 놀이터가 생겨난 뒤, 단지에 찾아오는 모든 어린이가 함께 뛰놀 수 있는 공간이 마련됐다”며 “타 지자체도 이러한 공모사업을 통해 아파트 놀이터를 두고 생기는 주민 사이의 갈등을 완화할 수 있을 것”이라고 말했다. 성남시는 올해에도 재개발 지역인 수정구와 중원구의 아파트 놀이터 두 곳을 지정해 놀이터의 리모델링을 지원할 예정이다.

공공시설로서의 어린이 놀이터

아직까지 성남시의 모범을 따라 가는 지자체가 많지는 않다. 아파트 놀이터를 개방할 수 없다면, 도시공원을 어린이 놀이터로 활용하는 방법이 있다. 행정안전부의 어린이놀이시설 안전관리시스템 통계(2022년 10월 기준)를 보면, 서울시 전체 어린이놀이시설 1만 317개 가운데 도시공원 놀이터는 1641개로 15.9%를 차지한다. 모든 도시공원에 놀이터가 있는 것은 아니다. 공원녹지법에 따라 어린이공원에는 무조건 놀이기구를 설치해야 하지만, 근린공원에는 그런 규정이 없어 놀이터가 없는 경우도 많다.

어린이공원 또는 놀이터가 있는 구 소유 도시공원의 관리는 자치구에서 맡고 있다. 그런데 자치구마다 재정 형편이 다르고, 구청장의 관심사도 다르다. 덕성여대 사회복지학과의 은석 교수는 “어린이공원 하나를 만들기 위해 땅을 확보하고 시설을 설치하는 데 적어도 60억 원이 든다”고 말했다. 중앙정부나 광역시의 지원이 없다면, 자치구의 예산만으로 감당하기 힘들다는 것이다. 

결국 서울시는 지난해 5월, 시가 직영하는 근린공원에 놀이터를 설치하는 ‘권역별 거점형 어린이 놀이터’ 조성 계획을 발표했다. 서울을 도심권, 동북권, 동남권, 서북권, 서남권 등 5개 권역으로 나눠 2025년까지 5000제곱미터(1500평) 면적의 기존 공원에 어린이 놀이터를 각 1개씩 만들겠다는 계획이다.

조현 서울시 푸른도시여가국 공원여가정책과 주무관은 “해당 사업의 핵심은 규모가 큰 놀이터를 짓는 것”이라고 말했다. 어린이가 자발적으로 꾸준히 놀이터를 찾기 위해서는 다양한 놀이 활동을 할 수 있는 넓은 공간을 확보해야 한다는 연구를 바탕으로 이런 계획을 수립했다는 것이다. 면적과 더불어 접근하기에 편리한 곳을 고르다 보니, 서울시가 관리하는 대형 공원에 거점형 놀이터를 짓게 됐다. 지난해에는 강동구 광나루한강공원에 거점형 어린이 놀이터가 조성됐고, 올해는 동작구 보라매공원과 강북구 북서울꿈의숲에 각각 놀이터가 들어설 예정이다. 조 주무관은 “권역별 거점형 놀이터 사업이 끝나면 ‘놀이터 소외지역’에 해당하는 자치구를 선정해 더 많은 거점형 놀이터를 새로 만들 계획”이라고 말했다. 

광역 지자체가 대형 놀이터를 만드는 동안, 기초 지자체가 할 일은 없을까. 김연금 조경작업소 ‘울’ 소장은 몇 가지 대안을 제시했다. “성동구의 소월아트홀 옆 어린이꿈공원과 전주시청 앞 노송광장처럼 관공서 주변의 공간을 활용해 놀이터를 확보할 수 있다”는 것이다. 새로운 땅을 확보할 필요 없이, 지자체가 관리하는 시설의 자투리 공간을 어린이 놀이터로 바꿀 수 있다고 김 소장은 제안했다. 주말에 비어있는 관공서 주차장이나 대규모 건물의 앞마당 등을 어린이에게 제공하는 것도 방법이다. “어른 중심으로 꾸며져 있는 하천 광장을 어린이 놀이공간으로 돌려주는 방식도 생각해볼 수 있다”고 김 소장은 말했다. 

공공의 유휴지를 어린이 놀이터로 

김연금 조경작업소 ‘울’ 소장이 대안으로 언급한 ‘어린이꿈공원’은 성동구 행당동 소월아트홀 옆 광장에 있다. 2006년 성동구민회관을 리모델링 하여 공연·전시 시설로 바꿨는데, 그 옆 광장에 놀이터를 설치한 것이다. 성동구는 놀이터 설계 과정에서 행당초등학교 학생 21명을 만나 이용하고 싶은 놀이터와 놀이기구에 관한 의견을 들었다. 어린이들의 의견을 종합해, 축구장 1개 크기에 약간 못 미치는 5300㎡ 공간에 짚라인, 트램펄린, 물놀이 시설부터 공놀이를 할 수 있는 장소 등 다양한 놀이공간을 마련했다. 

지난 3월 16일 오후 5시경 취재진은 어린이꿈공원을 방문했다. 저녁 시간임에도 놀이터에는 갓 걸음마를 뗀 유아부터 초등학교 고학년생까지 열댓 명이 넘는 어린이들이 놀고 있었다. 이날 3살짜리 딸아이를 데리고 나온 한 주민은 30분 넘게 아이와 함께 놀이터에서 놀았다. 그는 “적어도 일주일에 네 번 이상 딸과 꿈공원을 찾는다”며 올 때마다 아이들로 붐빈다고 말했다. 성동구 어린이꿈공원은 빽빽하게 들어선 건물 사이, 도심 속 서울시의 공공 공간이 어린이 놀이터로 탈바꿈한 대표적인 성공 사례가 됐다.

어린이 놀이공간 찾아 나선 일본 치요다구

어린이가 뛰어놀 공간이 부족한 사례는 옆 나라 일본에도 있다. 일본 도쿄시 치요다구도 비슷한 문제를 겪었다. 2000년대 들어 재개발과 도시화로 고층 건물이 들어서면서 어린이들이 놀 수 있는 공간이 줄었다. 놀이터 주변에서 아이들이 뛰어노는 소리가 크다는 민원이 늘면서 아이들의 공놀이가 금지되고 이용 시간이 제한되는 일도 생겼다.

어린이의 야외놀이에 제약이 생기고 놀이공간이 부족해지자 치요다구와 주민은 대책 마련을 위해 움직였다. 2012년 6월 치요다구는 학교, 교육단체 등과 협력해 ‘어린이 놀이공간 확보에 관한 검토회’를 발족했다. 2014년 3월 ‘어린이 놀이공간에 관한 기본조례’가 제정됐다. 이를 토대로 구의 상황에 맞는 어린이 놀이공간을 찾기 시작했다.

놀이공간 마련의 큰 걸림돌은 부지확보였다. 치요다구는 이용 가능한 국유지, 도유지와 민간 유휴지를 찾았고, 그 공간을 빌려 일정한 시간대에 어린이가 놀 수 있는 장소로 활용했다. 공원이나 학교 운동장의 일부를 빌려 아이들이 맘껏 뛰어놀 수 있는 대책도 마련했다. 해당 시간에는 구의 위탁을 받은 비영리법인의 놀이활동가가 놀이 활동을 지원한다. 지난 2021년 구와 주민, 관계단체(NPO)의 협력으로 치요다구는 총 9개의 놀이공간을 확보할 수 있었다.

저출생과 고령화가 주요 이슈로 떠오른 한국에서 어린이 놀이터를 확충하는 문제는 정책적 우선순위에서 밀려나 있다. 조현 서울시 푸른도시여가국 공원여가정책과 주무관은 "놀이터 확충 사업을 위한 예산 편성에서 가장 장애가 되는 요소는 어린이 인구 수 감소로 인한 (놀이터 확충에 대한) 공감대 부족"이라고 말했다. 어린이가 줄고 있으니, 어린이 놀이터에 대한 관심도 낮아지고 있다는 것이다. 

그런데, 놀이터에 관심을 두지 않으면 저출생 문제도 더 악화된다. 아파트에 살지 않는다는 이유로 아파트 놀이터에서 쫓겨나는 어린이들이 여전히 많기 때문이다. 그런 세상에서 아이를 낳아 기르고 싶은 부모는 없기 때문이다.