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지킬 의지 약한 ‘재탕 공약’ 즐비
[대선기획] 농업정책 공약분석
2017년 05월 07일 (일) 01:23:18 김평화 민수아 박진우 고하늘 이창우 임형준 기자 hot_forever91@hanmail.net

대통령선거를 코앞에 둔 시점에서 누구를 선택할지 아직 결정하지 못한 유권자도 꽤 많은 듯하다. 가장 바람직한 판단의 근거는 후보들의 공약이다. 박근혜 대 통령 탄핵 이후 급박하게 대선이 치러지다 보니 후보들의 공약을 비교할 시간도 촉박했다. 주요 정책을 논하기에도 시간이 부족하다고 여긴 나머지 농업 정책은 더욱 소외된 분야가 됐다. 후보 들도 도시의 전통시장에서 유세하더라도 농촌에는 가지 않는다. 주요 언론도 농업 분야 정책 검증은 겉핥기에 그칠 뿐이다. 그러나 농업은 시간이 촉박하다는 이유로 소외돼서는 안 될 중요한 분야이다. <단비뉴스>는 농업의 위기를 제대로 진단하고 적절한 해답을 제시하는 후보가 누구인지 비교하기 위해 지지율 상위 다섯 개 정당 후보들의 농업 분야 공약을 살펴봤다.

농촌에 소득이 없다

도시와 농촌의 소득 격차가 더 벌어졌다. 통계청 가계동향조사에 따르면 2016년 2인 이상 도시 근로자가구 평균소득은 5,805만 원으로 전년보다 0.43% 증가했 다. 농가의 평균소득은 3,719만 원으로 도시 근로자가구 소득의 64%다.

쌀값 문제도 심각하다. 연간 약 40만 톤의 의무 수입과 관세화로 공급은 증가하는 반면 1997년 100kg이 넘었던 1인당 쌀 소비량은 매년 감소해 2015년 62.8kg 으로 줄었다. 수요와 공급의 불균형으로 가격이 내려가고 농민들은 소득이 줄어들어 정부 지원에 의존한다.

정부는 시장가격보다 비싼 값에 쌀을 구매해주는 ‘추곡수매제’를 2005년에 폐지한 이후, ‘쌀소득보전직접지불금제’로 농업인의 소득 안정을 꾀했다. 쌀값 등락에 상관없이 1ha당 70만 원의 고정 *직불금을 지급하고, 목표가격과 수확기 쌀값 차이의 85%보다 고정 직불금 액수가 적으면 그 부족액만큼 변동형 직불금을 지급한다 .

*직불금

농산물 가격이 기준 가격보다 하락해 발생하는 농가의 손실을 정부가 일정 부분 보존해주는 정책. 농지 소유 여부와 관계없이 실제 농사를 짓는 사람에게 주어지며 금액은 농지 소유 면적과 상관없이 무제한으로 지급된다.

충남연구원 농촌농업연구부 자료에 따르면, 농경지 규모 3ha 미만 농가의 90%가 전체 직불예산의 77.6%를 나눠 갖는다. 3ha 이상의 농가 10%가 나머지 22.4%를 가져간다. 면적 기준으로 지급되는 현행 농업 직불금 제도는 규모가 큰 농가 중심으로 혜택이 돌아간다. 농촌 안에서도 양극화가 심해지는 꼴이다.

   
▲ 4 월 13일 한국농업경영인중앙연합회에서 주최한 '선택 2017! 한농연 대선 후보 초청 토론회'에서 다섯 후보들은 농업에 관심을 갖고 다양한 정책을 선보이겠다고 말했다. © 한국농 업경영인중앙연합회 홈페이지

대선 후보들은 대개 ‘직불제’ 공약을 내걸었다. 문재인 더불어민주당 후보는 기존 소득보전 직불제를 ‘공익형 직불제’로 확대∙개편하 겠다고 밝혔다. 중요 품목별로 기준가격을 설정하고, 시장가격과의 차이를 보전하는 방식이다. 유승민 바른정당 후보도 생산 중립적인 방식의 ‘공익형 직불제’를 도입하겠다고 밝 혔다. 하지만 두 후보의 공약집에서 구체적인 기준가격과 지급액은 찾아볼 수 없다. 어느 규모 농가에 얼마나 직불금을 지급하겠다는 것인지 명확하지 않다.

안철수 국민의당 후보는 정부-농업인 간 협약으로 환경보전 활동사항을 결정하고, 이행 여부를 점검하여 직불금을 지급하는 ‘농촌마을 생태∙환경 보전형 직불제’를 신설하겠다고 밝혔다. 안 후보 공약 역시 환경보전 활동사항을 판단할 조건을 달지 않아 공약의 구체성이 떨어진다.

심상정 정의당 후보를 제외한 네 후보가 공급을 억제하기 위해 공통으로 내건 공약은 ‘쌀 생산조정제’다. 벼 재배면적을 줄이고 다른 작물 재배를 유도하는 정책이다.

문 후보의 ‘쌀 생산조정제’는 3년간 벼나 상업적 작물을 재배하지 않는 조건으로 매년 1ha당 300만 원을 현금 지급하는 방식이다. 물가상승률을 반영한 쌀 목표가격 인상을 약속하기도 했다. 안 후보의 ‘식량생산안정제 119조치’는 식량자급률이 낮은 콩, 옥수수, 밀 등을 논에 심으면 1ha당 최대 300만 원을 지원해준다. 안 후보는 농가소득 감소분에 보조금을 지급하겠다는 공약도 내걸었지만 구체적인 액수나 조건을 내걸지 않았다.

쌀 생산조정제는 공급을 인위적으로 조정하는 탓에 부작용이 따른다. 정부의 정책으로 시장가격이 오르면, 역설적으로 정책을 따르지 않은 농가가 이익을 얻는 구조다. 반면 1ha에 연 300만 원을 지급하는 심 후보의 ‘친환경 농축산물 직불금’은 수요 측면을 고려한 점에서 의미가 있다. 친환경 농축산물에 대한 수요가 증가하는 추세이고, 기존 작물을 그대로 재배할 수 있어 쌀 생산조정제보다 현실적이다.

심 후보의 나머지 공약도 다른 후보에 비해 구체적이다. 직불제는 낮은 단가, 대농 유리, 높은 행정 비용, 부재 지주 전달 등 여러 단점이 있다. 이를 보완하 기 위해 65세 미만 농민에게 월 20만 원의 농민기본소득을 지급하는 정책을 마련했다. 직불금이 농가소득의 30% 이상이 되도록 목표량을 설정하고, 경작하지 않는 농지소유자가 직불금을 받았 을 때 직불금 환수와 농지 처분명령을 내리겠다는 처벌조처도 정했다.

농촌에 사람이 없다

농촌의 인구유출 문제가 심각하다. 통계청의 ‘2016년 농림어업조사 결과’에 따르면 지난해 농가의 65세 이상 인구 비율은 40.3%로, 2015년의 38.4%보다 늘었다. 기준을 50세 이상으로 확대하면 72.5%에 이른다. 반면 농촌에서 태어난 젊은 세대는 그들의 미래를 고향에서 찾지 않고 도시로 떠난다. 그 결과 농촌에는 사람이 없다. 2016 년 기준 농가인구는 약 249만 명으로 1995년의 약 37.4%에 불과한 상태다.

19대 대선 후보들은 농촌 인구유출을 막기 위해 다양한 공약을 선보였다. 그중 청년층 유입은 다섯 후보가 모두 고민한 대목이다. 현행 청년농민 지원정책은 기준을 충족하는 40세 미만 청년에게 2년간 월 80만 원 수준을 지급하는 것을 뼈대로 하나 효과는 미미하다. 2016년에는 불과 248명이 선정됐을 정도다. 이를 해결하고자 후보들은 농업에 종사 하는 청년의 수입을 보조해주는 ‘청년 농업인 직불금’을 공통으로 제시했다.

세부내용은 심 후보와 홍 후보의 공약집에서만 찾을 수 있다. 심 후보는 지급 기준을 45세 미만으로 하고 1만 명에게 5년간 월 100만 원을 지급하겠다며 진일 보한 안을 내놨다. 홍 후보는 영농계획과 농지∙농기계 소유 등의 자격을 검토해 3,600명에게 월 83만 원가량을 지원하겠다고 밝혔다. 공약집 내 지급 연령 기준은 45세 미만이나 <농민신문>과 인터뷰하면서 40세 미만이라고 말했다.

   
▲ 농가와 농가인구는 지속적으로 하락하는 추세다. 특히 농가인구는 2014년부터 급격히 낮아져 농가 유지에 위기 요인이 되고 있다. © 통계청

농업인 양성 방안은 문 후보와 유 후보만이 제시한 공약이다. 문 후보는 농업고등학교와 농업대학의 교육제도 개편, 한국농수산대학 등을 통해 청년과 은퇴세 대의 농촌 정착을 돕겠다고 밝혔다. 유 후보 역시 한국농수산대학 교육과정 보강을 약속했다. 은퇴한 베이비붐 세대들이 귀농에 실패한 사례가 적지 않다는 점을 고려하면 적절한 공약이다. 또 한 유 후보는 공약 실현을 담보하고자 ‘농촌인력유치와 양성 지원에 관한 법률’을 제정하겠다고 말했다. 문 후보는 귀농하는 도시민에게 공공임대주택, 우량공공임대농지 등을 지 원하겠다는 계획도 발표했다.

농촌 유입인구에 대한 직접 지원뿐 아니라 삶의 질을 높이기 위한 복지와 각종 인프라 마련도 시급한 과제다. 안 후보를 뺀 모든 후보가 농촌 공교육 강화, 보 육기관과 의료시설 확대, 독거노인 복지 강화 등을 공약했다. 교육분야에서 학교 통폐합을 이야기하는 다른 후보들과 달리 심 후보는 작은 학교를 살려 나가겠다는 방향을 밝혔다. 홍 후보는 공교육기관에 정보통신기반을 확충하겠다고 공약했다.

문 후보는 전라남도에서 2014년부터 성공적으로 시행되어온 ‘100원 택시’ 운영을 전국적으로 확대해 농민들의 교통권을 보장할 생각이다. 또 문 후보와 심 후보는 작업 중 다친 농민에게 산재보험 수준의 보장을 적용할 것을 약속했다. 유 후보는 읍면 사무소를 농어촌 종합복지센터로, 마을회관을 마을복지회관으로 개편해 문화와 보육 등의 기능을 맡기겠다고 공약하며 기존 인프라를 재활용하겠다는 기조를 보였다.

여성 농민을 위한 공약도 보인다. 심 후보와 문 후보는 농촌 내 여성의 입지가 남성보다 더 좁은 현실에 주목했다. 여성 농민은 농업 인구의 반 이상을 차지하 며 농사에 가사까지 도맡지만 보수적 농촌 분위기 탓에 경제권과 농정참여권을 얻기 힘들다. 이런 상황에서 심 후보의 여성 공약은 단연 두드러진다. 여성 농민에게 농민 기본소득 월 20만 원 과 직불금 50% 등을 직접 지급하겠다고 밝혔기 때문이다. 여성 농민이 소득을 낼 수 있도록 관련 작업장을 지원하겠다는 보장도 더했다. 또 여성 농민을 농업경영인으로 등록해 주체성을 보장 하면서 일정 비율의 여성 참여를 독려하는 농정참여할당제를 시행하겠다고 발표했다. 문 후보는 여성 농업인용 농기계 보급을 확대하고 여성 농민 지원조직을 육성하겠다는 공약을 내세웠다.

농촌에 미래가 없다

미래 먹거리로 ‘스마트 팜’이 떠오르고 있다. 농업과 정보통신기술을 접목한 스마트팜은 생산성 향상과 운영비 절감, 고품질 농산물 생산을 가능 케 해 농가소득을 향상시킨다.

   
▲ 스마트 팜(Smart Farm)은 농사 기술에 정보통신기술(ICT)을 접목한 지능화 농장으로 사물인터넷(IoT) 기술을 이용하여 농작물 재배 시설의 온도·습도·일조량·이산화탄소·토양을 자동으로 측정하고 분석한다. 분석한 결과에 따라 제어장치를 구동하여 농작물에게 적절한 환경을 유지하며 스마트폰과 같은 모바일 기기로 원격 관리도 가능하다. © 스마트팜코리아 홈페이지

스마트 팜은 농민 삶의 질 향상에도 이바지한다. 자동화와 정보통신기술의 융합은 시공간의 제약을 없앤다. 스마트폰만 있다면 언제 어디서든 농산물을 최적의 환경에서 관리할 수 있다.

스마트 팜의 등장으로 농업은 4차산업혁명의 대표 산업이 될 것으로 기대를 모은다. 소외된 농촌의 미래가 4차산업혁명을 맞아 다시 전면에 나설 기회다. 하지 만 스마트 팜이 급속히 성장 중인 미국이나 유럽과 달리 한국은 겨우 걸음마를 뗀 수준이다. 이 같은 문제에 대선 후보들은 정부지원금과 스마트 팜 보급 확대, 시스템 개발 등의 지원책을 들 고 나섰다.

문 후보는 사물인터넷, 빅데이터 등 4차산업을 활용한 스마트 팜을 기반으로 미래 농어업을 발전시킨다는 공약을 발표했다. 하지만 캐치프레이즈 수준의 공약 과 정책이행에 필요한 소요재원 조달방법을 구체적으로 제시하지 않아 알맹이 없는 공약에 그쳤다.

홍 후보는 스마트 농법이 대안으로 주목받고 있는 상황에 집중했다. 스마트 농업 사업 정부지원금을 현 20%에서 50%로 확대하고 지능형 관리 시스템 도입, 무 료시범농가 추진을 약속했다. 구체적인 공약이 눈에 들어왔지만 농업 분야 예산을 밝히지 않아 이 역시 공수표가 될 우려가 크다.

4차산업혁명을 강조하던 안 후보의 공약은 기대에 못 미쳤다. 기술 고도화, 인재 육성, 첨단 시스템 확산, 수급 관리 개선을 국정과제로 내놨지만 세부 과제 선정과 예산 확보 등에서 부실한 실천계획을 제시해 미완의 공약으로 끝났다.

유 후보는 걸음마 단계에 머문 한국의 농업기술 수준을 꼬집으며 구체적인 실천계획을 내놨다. 4차산업 기술투자 전용 펀드를 조성한다는 게 유 후보의 계획이 다. 빅데이터를 활용한 작물수급예측시스템을 구축하겠다는 공약도 발표했다. 심 후보는 대상별 공약으로 농어민을 앞세워 다른 후보들과 차별화를 시도했지만 스마트팜 논의를 잇는 공약은 없 었다. 대신 친환경 농업 확대 공약을 제시하여 지속 가능한 생태농업을 약속하고 있다.

이 밖에 전문가들은 전체 공약과 관련해 다양한 의견을 더했다.

농촌에 예산이 없다

‘국가 예산을 보면 그 나라의 가치와 방향이 보인다.’ 흔히 국가 예산 편성의 중요성을 이야기할 때 나오는 말이다. 쓰일 곳은 많으나 한정된 예 산으로 국가 살림을 운영하다 보니 분야별로 우선순위가 나뉜다. 국가가 특정 분야를 중요하게 여기지 않으면 자연히 관련 예산 역시 외면될 수밖에 없다. 농업 정책이 그중 하나다.

지난해 전체 국가 예산은 386조4천억 원이었다. 농림 분야 재원은 19조3천억 원으로 약 4.9% 비중을 차지했다. 2015년과 비교해 전체 예산이 3% 증가했으나 농 림 분야는 0.1% 상승에 그쳤다. 올해도 마찬가지다. 처음으로 전체 예산안이 400조 원을 돌파하며 전년 대비 증가율 역시 3.7%로 커졌지만 농림 분야는 19조5천억 원으로 책정돼 0.6% 증가에 머물렀다. 1995년 농업예산 비중이 15.7%였던 것과 달리 현저하게 낮아진 수치다. 예산 비중 감소는 국가가 농업을 어떻게 바라보는지 알 수 있는 지표다.

   
▲ 2017년 국가 예산안. 전체 예산이 지난해보다 3.7% 증가하며 400조7천억 원을 기록했다. 국방, 안전∙공공, 문화 등 주요 세부 분야 역시 비슷한 증가율을 보였으나 농림 분야는 0.6% 증가에 그 치며 19.5조 원을 차지했다. © 기획재정부

예산 집행 때 벌어지는 비효율도 국가가 농업을 외면한다는 증거다. 박근혜 정부의 3년간 전체 국가 예산 집행률은 97.1%였으나 농업 분야는 83.6%에 그쳤다. 적은 예산이 실제로는 더 적게 배분됐다. 정부는 중기 재정운용계획을 발표하며 농업예산 감축 방안까지 내놓은 상태다. 대선 때마다 농업을 국가 기반이라 이야기하며 중요성을 강조하지만 실 상 당선 후에는 입을 닫는 정치권의 행태에 농민들의 시름만 깊어간다.

올해 대선은 다른 모습을 보일 수 있을지 이목이 쏠린다. 19대 대선을 맞아 다섯 당은 농업이 처한 위기를 해결하고자 다양한 공약을 내놨다. 모두 기존 농업 예산에 추가 재원이 확보돼야 하는 굵직한 사업이다. 부족한 재원도 알맞은 곳에 모두 쓰지 못하는 현실에서 추가 재원을 어디서 구할 수 있을까?

다섯 정당의 정책 공략집 중 재원 조달방안을 명시한 곳은 더불어민주당, 국민의당, 정의당뿐이다. 그중에서도 농업 공약에 필요한 추가 재원을 구체적으로 밝 힌 곳은 국민의당과 정의당으로 연간 소요액을 2조7천억 원과 4조6천억 원으로 보았다. 더불어민주당은 여러 항목으로 나눠 소요 재원을 따졌으나 농업 예산을 구체적으로 밝히지 않았다. 기타 예산으로 쌀 생산조정제가 포함됐을 뿐이다.

재원조달 방안을 제시한 세 곳의 구체적인 제안은 약간씩 다르나 조세 정비와 같은 재정개혁과 세입개혁이 주를 이룬다. 정의당은 그 외에 건강보험료와 같은 사회보험을 인상하고 국민연금을 공공투자에 활용하는 등의 방법으로 재원을 추가하겠다고 밝혔다.

이번 대선에서 어떤 후보가 당선되든 산적한 농촌 문제를 해결해야 한다. 농업 위기는 국가적 차원에서 식량 자원의 위기이자 개인적 차원에서 먹거리의 위기 다. 이번 대선에도 농업정책이 공허한 메아리로 남지 않도록 모두의 관심이 필요하다.

   
▲ 각 후보별 농업 공약을 한눈에 비교하며 살필 수 있다. © 김평화

선거철마다 전통 시장에는 후보자들의 '먹방'이 넘쳐난다. 그러나 정작 먹거리의 생산지인 농촌을 들여다보는 정치인은 보이지 않는다. 지난 4월 13일 대선 주자들은 한국농업경영인중앙연합회 주최로 열린 '선택 2017! 한농연 대선후보 초청 토론회'에 참석해 미래 먹거리를 위해 농촌을 살리겠다고 설토했다. 하지만 농촌 공약은 선거 때마다 반짝 나타났다가 정책에는 반영되지 않는 경우가 많다. 박근혜정부의 대선 공약 이행률을 점검한 경실련에 따르면 '행복한 농어촌'의 전체 세부공약은 62개나 되었지만 12개만 완전 이행되었고, 농촌을 위한 복지정책은 오히려 후퇴하였다. <단비뉴스> 지역농촌부는 5월 농번기에 열리는 19대 대선을 앞두 고 농업과 농민을 위한 정책이 제대로 갖춰졌는지 점검하는 기획 기사를 2회에 걸쳐 싣는다. 농촌정책에 대한 농민들의 생각은 어떤지 농민과 농정 관계자의 목소리를 들어보고, 유력 대선 후 보 5인의 농촌정책을 두루 살펴본다. (편집자)

편집 : 김평화 기자

[김평화 기자]
단비뉴스 지역농촌부장, 편집부, 영상부, 시사현안부 김평화입니다.
내가 글을 쓰는 이유 : 너의 문제를 나의 문제, 그리고 우리의 문제로. 빵!!!
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