지난 2019년 의욕적으로 ‘국민동의청원’ 제도를 도입한 국회가 청원 상당수를 심사도 하지 않은 채 방치하고 있는 것으로 나타났다. 헌법에 규정된 청원 심사 의무는 물론 국회법에 규정된 심사 기간도 무시하고, 수년째 심사를 시작조차 하지 않은 청원이 절반 이상이었다. 심사 기간을 연장할 수는 있지만, 심사 기간 연장 요구서를 규정보다 뒤늦게 제출하거나 아예 연장 요구조차 하지 않은 채 내버려 둔 경우가 많았다.

<단비뉴스>는 21대 국회가 개원한 이후 3년 동안 접수된 국민동의청원의 진행 상태를 분석했다. 이 기간 접수된 심사 기간 연장 요구서도 정보공개청구로 모두 확보했다. 국회의안정보시스템에 드러난 심사 경과와 청원이 회부된 상임위원회의 회의록을 일일이 대조하기도 했다. 의안정보시스템상 청원이 의안으로 상정됐더라도 실제로 심사까지 이뤄졌는지 확인하기 위해서다. 국회에 대한 청원은 기존 의원소개 방식 청원도 있지만 새로 도입된 국민동의청원만 조사 대상으로 삼았다.

절반 넘게 방치된 국민동의청원

국회법은 청원이 회부된 날부터 90일 안에 소관 상임위원회가 심사를 끝내고 그 결과를 국회의장에게 보고하도록 규정한다. 법제사법위원회, 행정안전위원회 같은 국회의 각 상임위원회는 청원이 타당하다고 판단하면 본회의에 올려 국회 차원에서 표결할 수 있게 하고, 청원의 취지가 이미 달성됐거나 현실적으로 이뤄지기 어렵겠다고 판단하면 폐기한다.

특별한 사유로 90일 안에 심사를 마치지 못했다면 의장에게 중간보고를 하고, 심사 기간을 최장 60일 연장해 달라고 한 차례 요구할 수 있다. 150일 안에 심사를 마쳐야 한다는 내용은 청원에 관한 일반법인 청원법 규정과 같다.

하지만 21대 국회 개원부터 3년 동안인 지난 5월까지 심사를 마쳤어야 하는 국민동의청원 51건을 단비뉴스가 모두 조사한 결과, 절반이 넘는 31건이 단 한 번도 심사되지 않았다. 기한 안에 심사를 마치기는커녕 시작조차 하지 않은 것이다. 이 가운데 가장 오래된 청원은 2020년 7월 제기된 포괄적 차별금지법 반대에 관한 청원이었다. 이듬해 차별금지법을 어서 제정해 달라는 청원도 나왔지만 법제사법위원회는 이와 관련해 어떤 심사도 하지 않고 있다.

조사 대상에 포함되지는 않았지만 넷플릭스 드라마 <더 글로리>의 현실판 주인공으로 알려진 고 표예림 씨가 학교폭력의 공소시효를 없애 달라며 7개월 전인 지난 4월 제기한 청원도 전혀 심사되지 않았다. 연장을 포함한 심사 기간 150일을 훨씬 넘겼다. 표 씨는 지난달 숨진 채 발견됐다. 청원 내용 중에는 학교폭력 피해 사실을 밝힐 때 사실적시 명예훼손죄가 적용되지 않게 해 달라는 요구도 있었다.

무제한 심사 기한 연장

조사 대상 51건 가운데 그나마 심사가 시작된 나머지 20건 가운데 심사를 마쳐 가부간 결론을 낸 청원은 6건에 불과했다. 노란봉투법을 만들라는 청원과 공영방송 사장 선임과 이사회 구성에 시민 참여를 보장하라는 청원은 위원회가 소속 의원들과 합의해 만든 법안에 취지가 반영돼 본회의에 올리지 않기로 했다. 청원 자체는 폐기된 셈이지만 결국 청원의 취지를 담은 법안이 이달 야당의 단독표결로 통과했다. 여성가족부를 폐지해 달라는 청원은 타당성이 없다며 그대로 폐기됐다.

늦게나마 심사가 시작된 20건 중에는 낙태죄 전면 폐지 청원도 있었다. 이 청원은 2020년 11월 제기됐지만 3년 가까이 흐른 지난 9월에야 첫 심사를 시작했다. 여야가 이제 논의에 올리자고 합의했기 때문인데, 출생신고제는 속도감 있게 입법했으면서 재생산권과 관련된 낙태죄 대안입법은 수년째 묵혀두는 것은 모순적이라는 자성 때문이었다. 형법상 낙태죄 조항에 헌법불합치 결정을 내린 헌법재판소는 2020년 12월까지 새로운 법을 만들라고 국회에 주문했었다.

이렇게 청원심사가 제때 이뤄지지 않는 것은 국회가 심사 기간을 사실상 무기한 연장할 수 있기 때문이다. 청원법과 달리 국회법에서는 150일 안에 심사를 마치지 못했더라도 ‘특별한 사유’가 있다면 추가 연장을 요구할 수 있다.

하지만 언제까지 연장할 수 있는지 기한은 따로 명시돼 있지 않다. 결국 다른 행정기관과 달리 국회는 임기 말까지 심사기한을 제한 없이 연장할 수 있다. 사실상 청원을 심사하지 않아도 되는 셈이다. 지난해 11월 정의당 심상정 의원은 청원 심사 기간을 무기한 연장할 수 있게 하는 조항을 삭제하는 국회법 개정안을 발의하기도 했다.

국회 내부 규정도 위반

위원회가 심사 기간을 연장하려면 국회법의 위임을 받아 만든 ‘국회청원심사규칙’에 따라 ‘심사 기간 연장 요구서’를 의장에게 보내야 한다. 하지만 국회는 스스로 정한 이 규정도 제대로 지키지 않았다. 청원 21건에 대해 1차 연장 요구서가 제한된 기한을 넘겨 제출됐고, 3건은 아예 요구서가 작성되지도 않았다.

추가 연장은 규정 위반이 더 심각했다. 요구서 22건이 기한을 넘겨 제출됐다. 추가 연장은 60일 안에 의장의 허락을 받아야 하는데도 반년이 지나 요구서가 제출되기도 했다. 14건은 아예 요구서를 내지도 않았다.

요구서에는 심사 경과와 연장이 필요한 사유도 쓰게 돼 있다. 조사 대상 청원 51건 중 대부분인 42건은 심사를 시작하지도 않은 상태로 심사 기간만 두 차례 연장했다. 그러면서도 연장 사유는 “심도 있는 심사 필요”라고 써놓았다. 국회법에서 규정한 ‘특별한 사유’는 사실상 없었던 셈이다.

연장 사유를 구체적으로 적은 요구서는 2020년 행정안전위원회에 회부된 청원 2건뿐이었다. 공무원과 교원의 정당 가입을 허용해 달라는 청원과 세월호 참사 당시 대통령 기록물을 공개해 달라는 청원으로, 심사를 시작할 “여야 일정이 합의되지 않았다”고 그나마 분명한 이유를 제시했다. 심사 경과와 연장 사유를 아예 쓰지 않은 요구서도 2건 있었다.

청원은 헌법상 권리…‘심사할 의무’도 명시돼 있어

청원권은 헌법이 보장하고 있는 권리다. 헌법 제26조 제1항은 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가기관에 문서로 청원할 권리를 가진다”고 명시하고 제2항은 “국가는 청원에 대하여 심사할 의무를 진다”고 규정하고 있다.

사회적으로 큰 관심을 모았던 ‘청와대 국민청원’은 과거 청와대에서 마련한 온라인 소통창구로, 헌법과 법률에 정해진 청원은 아니었다. 당시 청와대는 청원에 대한 동의가 20만 명이 넘으면 답변했는데, 법 근거는 없이 임의로 정한 기준이었다. 청와대 답변도 행정력을 가진 실질적 조치가 아니라 정부의 입장을 설명하는 형태였다. 윤석열 정부가 국민청원을 폐지할 때 따로 법령 개정이 필요하지 않았던 이유다.

하지만 국회 국민동의청원은 법 근거가 명확한 청원이다. 이 제도가 만들어지기 전에는 국회의원의 소개를 받아야만 국회에 청원을 제출할 수 있었다. 그러다가 2019년 국회법이 개정되면서 “국회규칙으로 정하는 기간 동안 국회규칙으로 정하는 일정한 수 이상 국민의 동의를 받아” 청원을 제기하는 방법이 추가됐고 전자청원시스템도 만들어졌다. 지금 국회규칙에 따른 기준은 ‘30일 동안 5만 명 이상 동의’를 받는 것이다. 이 조건을 충족하면 국회법에 따른 청원이 성립한다.

국회에 국민동의청원을 도입하자는 법안은 청와대 국민청원이 도입된 이전부터 여러 형태로 만들어지기도 했다. 2016년부터 20대 국회에만 국민동의 청원 도입과 관련한 법안이 7건 제출됐다. 2016년 12월 이학영 더불어민주당 의원이 전자청원시스템을 개설하고 10만 명 넘게 서명한 청원은 공청회를 열어 국회방송이 중계하게 하는 법안을 발의했다.

청원 대신 국민동의 청문회를 도입하자는 안도 있었다, 2017년 2월 당시 국민의당 소속인 채이배 의원은 대통령 선거권자의 100분의 1 이상이 서명하면 특정 사안에 대해 국회에서 ‘국민청문회’를 열도록 하는 법안을 냈다. 채 의원의 국회법 개정안에는 “현행법에 따른 국회의 청원제도는 사실상 유명무실한 상태”라며 “국민 대부분이 관심을 갖는 특정한 현안에 관해 국회에 직접 청문 등의 요구를 할 수 있는 제도가 필요한 실정”이라고 제안 이유가 나와 있다.

‘일하는 국회법’에도 일 안 하는 국회

국회가 이런 노력 끝에 수년 만에 국민동의청원 제도를 도입했는데도 제대로 운영하지 못하는 이유는 실질적인 심사 기능을 하는 소위원회를 제때 열지 못하기 때문이기도 하다. 국회는 소위원회에서 안건을 심사해 만장일치로 의결하면 특별히 쟁점 법안이 아닌 이상 이후 상임위 전체회의나 본회의에서는 추가 논의 없이 통과시키는 경우가 많다. 간혹 청원심사소위를 따로 열기도 하지만 청원 대부분이 법안과 관련한 내용이다 보니 청원도 보통 법안심사소위에서 심사한다.

21대 회기가 시작되기 전 국회는 법안심사소위를 매달 2번 이상 열게 돼 있는 법 규정을 3번 이상 열도록 고쳤다. 하지만 ‘일하는 국회법’이라 이름을 붙인 이 국회법 개정안은 도입 취지와 달리 제대로 지켜지지 않고 있다. 이 규정을 지키도록 강제할 방법이 없기 때문이다.

단비뉴스가 21대 국회와 20대 국회에서 개원 이후 3년 동안의 소위원회 개최 일수를 조사해 비교한 결과 21대 국회의 소위 개최 일수는 연평균 8.2일로, 20대 6.8일에 비해서는 조금 늘었지만 큰 차이가 없었다. 두 회기 모두 소위를 한 달에 한 번꼴도 열지 않았다는 뜻이다. 일하는 국회법대로라면 21대 국회에서는 연평균 36일, 20대에서는 24일 이상 소위를 열어야 한다. 겸임 상임위여서 규정을 적용받지 않는 국회운영위, 정보위, 여성가족위, 예산결산위원회 4곳은 조사에서 제외했다.

정치적 갈등으로 파행이 잦을 뿐만 아니라 국회가 법안이나 청원심사에만 집중하기 어려운 구조도 이유로 꼽힌다. 민선영 참여연대 의정감시센터 간사는 “국회가 열리면 상임위원장 자리를 두고 다투는 등 원 구성부터 지난한 협상을 거쳐 이뤄진다. 그 직후 결산심사를 하고, 끝나면 국정감사도 촉박하게 하고, 이후에는 민감한 예산 심사도 해야 해 법안 심사는 뒤로 밀린다”며 “12월 본회의 때가 돼야 소위를 집중적으로 열어 웬만한 안건을 뭉텅이로 졸속 심사하는 문제가 반복된다”고 지적했다.

올해 2월 민주당 장철민 의원이 대표 발의한 국회법 개정안은 매월 3회 이상 법안심사소위원회를 열지 않으면 해당 삼임위 의원들은 수당과 입법활동비, 특별활동비를 절반으로 깎는 불이익을 주도록 했다. 이 법안은 지난 8월 전체회의를 통해 소위원회로 회부되긴 했지만 지금까지 실제로 심사되지는 않고 있다.

참정권, 직접민주주의 요구 높아져

청원의 사전적 의미는 “구원을 청하거나 일이 이뤄지기를 원하는 것”이다. 기본적으로 피해를 구제받기 위해 국가기관에 하소연할 권리를 말한다. 공무원의 위법하거나 부당한 행위를 바로잡아 달라고 요구할 수 있다. 민원과 달리 이해관계가 없어도 된다.

하지만 실제로 법에 규정된 청원의 범위는 이보다 훨씬 넓다. 법률이나 조례 등 법령을 만들거나 폐지해 달라고 청원할 수도 있다. 기본권 구제뿐만 아니라 참정권과 직접민주주의 수단으로서 성격도 있는 것이다. 청원의 이런 대상 범위는 1961년 청원법이 만들어진 뒤 달라지지 않았다.

국회에 대한 청원은 주로 어떤 법을 만들어 달라거나 특정 법안을 빨리 통과해 달라는 내용이 많을 수밖에 없다. 그런데 앞서 설명했듯 법안심사가 제때 이뤄지지 않다 보니 직접민주주의를 보장하겠다며 아예 일정 수 이상 국민 동의를 받으면 법률심사를 강제하는 개정안도 여럿 제출됐다.

2018년 5월 민주당 김경수 의원이 제출한 국회법 개정안은 국회에도 온라인청원시스템을 도입하고, 특정 법안에 대해 국회의원 선거권자 20만 명이 전자서명을 하면 60일 뒤 위원회에 법안이 상정돼 반드시 심사를 시작하게 했다. 다만 청원과 전자서명은 서로 별개의 내용으로, 청원을 통해 특정 법안 심사를 강제할 수 있게 하는 방법은 아니다. 20대 국회에서 앞서 나온 채이배, 민주당 유은혜 의원도 같은 취지의 법안을 냈다.

민주당 박주민 의원은 입법에 대한 청원을 넘어 아예 ‘국민입법청구법’을 제정하자고 지난해 3월 발의하기도 했다. 이 또한 대의제를 보완하고 직접민주주의를 강화한다는 취지였다. 국민이 개괄적인 내용을 만들어 30만 명의 동의를 얻어 제출하면 상임위는 청원 취지에 맞게 법안을 만들 수 있다는 내용이다. 지역 주민은 조례를 만들어 달라고 ‘주민발의’를 할 수 있지만 법률에 대한 ‘국민발의’ 제도는 없다. 법안을 발의할 권한은 국회의원이나 정부에만 있다.

부작용 줄이고 실효 보장할 방안 찾아야

국회 국민동의청원도 직접민주주의를 강화하자며 도입됐지만 온라인 동의에 기반한 청원은 진지하지 않은 요구가 남발되거나 세력을 동원한 진영 정치에 이용돼 갈등만 키울 수 있다. 조사 대상인 청원 51건 중에는 여성을 강제 징병하자는 청원에 10만 명이 동의하기도 했다. 차별금지법 찬성과 반대, 국가보안법 폐지와 존치, 낙태죄 폐지와 태아 생명 보호 청원은 비슷한 시기 동시에 제기됐다.

청원제도를 연구한 김성배 국민대학교 법학 교수는 “최근에는 특수 이익집단이 세력을 동원해 국민 다수처럼 행동하는 부작용이 많아졌다”며 “동의를 많이 받는다고 청원의 질이 보장되지는 않는다”고 지적했다.

김 교수는 “동의 요건을 낮추되 청원을 탈락시킬 수 있는 사전심사 기관이나 장치가 마련돼야 한다”며 “국회의원이나 국회 입법조사관, 외부 전문가 등이 참석해 거른 청원을 집중적으로 심사하게 하면 실효성이 좀 담보될 수 있을 것”이라고 말했다.

청원은 이번 국회 임기 말에 접어들수록 오히려 더 많이 제기되는 모양새다. 단비뉴스가 조사한 3년 동안의 청원 이후 34건의 청원이 새로 접수됐다. 조사 대상 51건의 절반이 넘는다. 하지만 처리되는 청원은 한 건도 없이 그대로 모두 적체되고 있다. 청와대 국민청원이 사라지고 국회를 통한 청원에 대한 관심이 커지고 있는 가운데 온라인 청원의 부작용은 줄이고 청원권을 실질적으로 보장할 수 있는 방향으로 제도 정비가 필요하다.