전편 : ① 가로수 6천여 그루 행방 모르는 제천시

산림청이 가로수 관리를 전담하게 된 건 그리 오래된 일은 아니다. 1961년 도로법이 제정됐을 때 가로수는 도로의 ‘부속물’ 가운데 하나로 여겨져 당시 건설교통부(현 국토교통부)가 관리했다. 이후 1973년 4월 건설교통부에서 당시 내무부(현 행정안전부)로, 다시 같은 해 9월 산림청으로 이관됐다가, 1998년 정부의 규제개혁 방침에 따라 다시 건설교통부로 돌아갔다. 하지만 얼마 안 가 감사원이 가로수 관리가 총체적으로 부실하다고 지적하면서 2001년 6월 산림청으로 다시 이관됐다.

감사원은 당시 가로수 관리 책임을 이관하는 이유로 ‘산림청이 가로수에 대한 제반 지식과 경험이 풍부’하다는 점을 들었다. 산림청은 관리 책임을 넘겨받은 바로 다음 해인 2002년 ‘가로수 조성 및 관리규정’을 만들었고, 2006년에는 ‘산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률’(산림자원법) 제21조(가로수의 조성·관리)에 법적 근거를 마련하면서 “계획적이고 체계적인 조성과 관리를 위해” 관리 주체를 지방자치단체장으로 일원화했다.

하지만 얼마 안 가 문제가 발생하기 시작했다. 산림청은 바로 3년 뒤인 2009년 ‘가로수 조성·관리 대책’이라는 이름의 보고서를 통해 수종과 수량 관리 시스템 부재, 경관·생태적 관리 미흡, 관련 민원 대응 미흡 등의 문제를 지적했다. 또 부족한 전문성을 보완하기 위해 올바른 수종 선정 시스템 구축, 도로 유형별 조성지침 마련, 가지치기 방법 개선과 토양환경 개량 등을 위한 예산 지원 확대, 시민 참여 프로그램 도입 등을 해결책으로 제시했다.

<단비뉴스> 취재팀은 이런 산림청의 해결책이 전국 지자체에서 어떻게 적용되고 있는지 들여다보았다. 전국의 시군구 단위 기초지자체 226곳에 가로수 관리대장과 가로수 수종과 수량, 관리 인원, 관리위원회 현황 등을 비롯해 2020년부터 2023년까지 시행한 가로수 관리사업 내역, 해당 기간 가로수가 고사한 내역을 청구해 분석했다.

1년에 1만 6000그루 죽는데…지자체 절반은 현황도 확인 못 해

민주당 윤재갑 의원실이 제공한 자료에 따르면 2021년 한 해에만 1만 6000여 그루의 가로수가 고사한 것으로 나타났다. 하지만 시군구 단위 지자체 226곳(대구는 구와 군을 통합해 데이터 제공) 가운데 절반에 가까운 104곳의 지자체가 고사 현황도 파악하지 않고 있는 것으로 나타났다.

가로수가 고사하면 지자체는 보통 죽은 가로수를 제거하고 같은 수종으로 대체하는 ‘메워심기’를 시행한다. 종이 다른 나무를 심으면 경관을 해칠 수 있기 때문이다. 산림청 매뉴얼 역시 같은 구역에는 같은 종의 나무를 심도록 권고하고 있다. 지자체마다 조금씩 다르지만, 새로 심는 가로수의 크기는 보통 키 3m(미터)~3.5m, 직경 8cm(센티미터)~10cm 정도로 규정돼 있다. 전국에 있는 가로수 가운데 가장 많은 수를 차지하는 왕벚나무와 은행나무는 지난해 12월 기준 각각 20만 원, 15만 원씩이다. 한 해 1만 6천여 그루가 죽는 걸 감안하면 가로수를 새로 심는 데만 많게는 수십억 원의 예산이 드는 일인데, 고사한 가로수 현황도 정확하게 파악하지 못하고 있으니 관리가 제대로 이루어질 수 없다.

그 가로수는 왜 죽었나…이유 모르는 가로수만 103곳에서 5004그루

가로수가 죽는 원인은 다양하다. 환경과 기후를 제대로 고려하지 못해 동해를 입거나, 교통사고로 부러지거나, 염화칼슘을 잘못 뿌려 뿌리가 썩어 죽는다. 취재팀은 전문가의 도움을 받아 2020년부터 2023년까지의 고사 현황을 공개한 지자체 103곳의 가로수 고사 원인을 환경/기후, 조성 불량, 관리 소홀, 재난·사고, 자연사, 모름, 기타로 구분했다. 이후 해당 지자체들로부터 받은 1만 5468주의 고사 데이터 가운데 요인을 구분하지 않거나 중복으로 기재한 3526주를 제외하고 1만 1944주의 데이터를 분석해 주요 가로수 고사 원인을 살펴봤다.

분석 결과 가뭄이나 병해충 감염 등 관리 소홀로 발생한 고사가 2443주로 가장 많은 것으로 나타났다. 고사한 가로수 다섯 그루 가운데 한 그루는 관리만 잘했어도 살 수 있었다는 얘기다. 이어 ‘환경, 기후에 맞지 않는 잘못된 식재 또는 관리’가 2134주, 태풍이나 교통사고로 인한 재난·사고가 1007주로 각각 드러났다. 공사하자 등으로 인해 뿌리가 잘 자라지 못하는 등 조성 불량으로 951주가 죽었다. 자연사한 사례는 328주뿐이었다. 고사한 이유를 파악하지 못한 ‘모름’은 5004주로, 전체의 42%가량을 차지했다. 그나마 얼마나 죽었는지 정도는 관리하는 지자체들조차 절반 가까이 그 원인을 파악하지 못하고 있는 셈이다.

관리대장 작성 규정 있지만…강제력 없어 사실상 ‘유명무실’

이렇듯 지자체의 관리 소홀이나 전문성 부족으로 죽는 가로수가 늘어나자, 산림청은 지난 2012년 서울시립대학교에 용역을 맡겨 2014년 ‘도로 및 환경유형별 가로수 조성·관리 모델개발’ 보고서를 발표했다. 산림청은 보고서에서 가로수 관리의 주된 문제로 ‘부적절한 전정으로 인한 생육 및 경관 불량’, ‘토양 등 생육 기반 불량’ ‘병충해 관리 부족으로 인한 가로수 생육 불량 및 민원 발생’ 등을 꼽았다.

보고서를 작성한 연구진은 이 문제의 해결을 위해 ‘가로수 조성 모델’을 활용할 것을 제시했다. 모델은 새로 가로수를 심거나 관리사업을 실행할 때 도로 폭 등 가로환경, 기후와 같은 지역의 특성 등 여러 요소를 고려할 것을 권고했다. 이 시기 산림청은 행정안전부의 법령서식 개선 추진계획에 따라 운영상 미비점을 개선·보완하기 위해 산림자원법 시행규칙을 개정해 지자체에 ‘가로수 관리대장’을 작성하도록 했다.

취재팀이 전국 226개 지자체에 사용 중인 관리대장을 정보공개를 요청해 확인한 결과 아예 관리대장을 작성하지 않는다고 답한 지자체는 30곳이었다. 관리대장을 작성하고 있는 지자체 191곳 중에서도 산림청이 제시한 표준 양식을 사용하고 있는 곳은 38곳에 불과했다. 사실상 대부분의 지자체가 자체 양식을 사용하고 있다는 얘기다. 관리대장에 작성하도록 규정된 항목별로 구분해 봐도, ‘노선’과 ‘구간’ 항목을 제외하면 산림청의 권고를 따르는 경우는 절반이 채 되지 않았다.

전문가들은 지자체들이 산림청이 제시한 표준 양식을 지키지 않는 이유로 강제력이 없다는 점을 꼽았다. 월송나무병원 원장 나무의사 김철응 씨는 “기본적으로 가로수 관리사업은 지방자치단체 자체 사업으로 지정되어 있어 산림청에서 관리할 수 있는 부분이 하나도 없다”며 “그렇다 보니 지자체의 환경이나 기후, 공무원 개인의 생각에 따라서 차이가 나게 된다”고 말했다. 가로수 관리사업 전체가 사실상 지자체의 재량에 맡겨져 있어 담당자가 얼마나 의지를 갖느냐에 따라 관리 상태가 달라질 수 있다는 얘기다.

공무원 1명이 약 1만 7500주 관리…비정규직 많아 관리 연속성 떨어져

담당 공무원들은 인원이 부족하기 때문이라고 항변한다. 전북대학교 부설 휴양및경관계획연구소에서 펴내는 <휴양 및 경관연구> 제16권 제3호에 전국의 가로수 담당 공무원 302명을 대상으로 한 설문 조사 결과가 실렸는데, 전체 인원의 절반 가까이(48.3%)가 가로수 관리 업무 외에 4개 이상의 업무를 담당하고 있어 가로수 관리 업무에 집중할 수 없다고 답했다.

제천시청 가로수 담당 홍슬연 주무관은 단비뉴스와의 인터뷰에서 “혼자서 3만 3000그루에 달하는 가로수를 관리하다 보니 모든 가로수의 상태를 확인하기는 어렵다”며 “(1편에서 다룬) 원화산로 왕벚나무가 그루터기만 남아 있는 문제도 매년 담당자가 바뀌어 인수인계가 제대로 안 됐기 때문”이라고 했다. 홍 주무관의 말처럼 가로수 관리 인원 부족은 거의 모든 지자체에서 나타나고 있는 문제다. 전체 가로수 수와 관리 인원수를 모두 공개한 지자체 200곳의 데이터를 분석해 보니 약간의 편차는 있지만, 평균적으로 공무원 1명 당 1만 7500그루를 관리하고 있었다.

나무는 기본적으로 짧아도 수십 년, 길면 수백 년을 살아가기에 나무에 대한 이해가 있는 사람이 꾸준히 관리할 필요가 있다. 또 숲과 달리 도로변에서 자라는 가로수는 환경 탓에 더 치밀한 관리를 요구한다. 하지만 소수의 공무원 또는 계약직인 공무직 근로자가 관리를 도맡고 있고, 나머지 인원 대부분은 민원을 처리할 때만 기용되는 비정규직 관리원이라 연속성을 갖고 관리사업을 시행하기 어려운 상황이다.

‘객관성·투명성’ 보완하려 위원회 만들었지만…다양성 적고 회의 안 해

가로수 관리소홀 문제가 계속 지적되자 정부는 2016년 산림자원법을 일부 개정하면서 “가로수 관련 사업의 승인에 앞서 심의 절차를 거치도록 함으로써 정책의 객관성 및 투명성을 확보”하기 위해 지방자치단체에 6명 이상, 15명 이하로 구성된 ‘도시림 등의 조성·관리심의위원회’를 설치하도록 했다. 이어 도시림 등의 조성·관리계획을 수립하거나 ‘가로수 식재 또는 제거 사업’ 등 관련 사업의 승인에 앞서 반드시 위원회의 심의를 거치게 했다.

객관성과 투명성을 보완하기 위한 장치인 만큼 위원은 도시림 등의 조성·관리 전문가, 지역주민대표, 시민단체에서 추천하는 사람을 각각 2명 이상 포함하도록 했다. 취재팀은 전국 지자체 97곳(특별시, 광역시 등 통합)으로부터 받은 자료를 바탕으로 위원회가 어떻게 구성되고 있는지, 회의는 규정에 따라 잘 진행되고 있는지 등을 살펴봤다.

전국 지자체 심의위원회 위원 수는 평균 9.49명으로 나타났다. 위원이 3명뿐인 전라남도 광양시를 제외하고는 모두 6명을 넘겼다. 위원 중에는 해당 지자체 산림과 등에서 근무하고 있는 공무원이 34%로 가장 많았다. 공무원 위원 비율이 절반을 넘는 지자체는 14곳이었고, 경기도 평택시와 전라남도 광양시는 위원 전원이 공무원으로 이루어져 있었다. 해당 업무를 하는 사람이 심의에 참여하는 것은 객관적이고 투명한 심의라는 제도 도입 취지와는 거리가 멀다. 반면 학계 위원과 기술사, 나무의사 등 전문가 위원은 각각 13%와 17%로 공무원의 절반에 채 미치지 못했고, 산림조합 소속이나 관련 사업자 위원은 각각 5%, 9%로 더 적었다.

회의 운영도 활발하지 않았다. 2020년부터 2023년까지 약간의 증가세는 있었지만, 0.71회, 0.75회, 0.78회, 0.81회로 나타나 연평균 1회에도 미치지 못하는 것으로 나타났다. 4년간 회의를 한 번도 진행하지 않은 지자체는 25곳, 1년에 1회도 회의를 진행하지 않은 곳은 74곳이었다. 1년에 1회 이상 회의를 개최한 곳은 20곳에 불과했다. 나무를 새로 심거나 제거할 때마다 반드시 위원회의 심의를 거쳐야 하는데도 지자체가 위원회를 사실상 ‘패싱’하고 있는 셈이다. 부산대 김동필 교수는 “심의위원회는 특성상 꼼꼼하게 보는 사람이 있으면 괜찮은데 그렇지 않으면 잘 안 보게 된다”며, “결국 (위원들의) 의지 문제”라고 했다. 하지만 “이미 지자체에서 계획을 다 해 오고 (위원회 회의는) 통과의례 수준으로만 진행하는 경우도 있다”고 했다.

더 나은 관리 시스템은 없을까

전국 지자체로부터 자료를 제공받아 산림청이 권고하는 방식을 기준으로 관리 체계를 살펴봤지만, 전문가들은 산림청에서 권고하는 관리 방법도 좋은 방식은 아니라고 지적한다. 나무의사 김철응 씨는 "산림청에서 제시하는 매뉴얼과 지자체의 행정 시스템은 안 맞는 면들이 있다"며 "지방의회 의원들이 나무에 돈을 써야 한다는 생각도 없고, 공무원들 역시 (의회에서 예산을 늘려주지 않아) 가용할 예산이 없다 보니 문제가 생기는 것"이라고 비판했다.

김동필 교수 역시 "지금 있는 관리대장은 효용성이 높지 않다"며 "가로수 데이터베이스를 구축하고 최소한 5년 단위로는 확인해서 나무의 생육 상태나 고사 여부 등을 파악해야 하는데, 지금의 매뉴얼은 그렇지 못한 상황"이라고 비판했다. 그는 또 "다는 못하더라도 최소한 표집이라도 해서 확인을 해보는 시스템이 필요하다"며 "과거에는 가로수가 많지 않아 무작정 심기만 했는데, 지금은 식목일에도 나무를 심을 장소가 없을 정도다. 그러니까 이제는 심는데 들였던 돈을 관리로 돌려 투자해야 한다"고 덧붙였다.

모든 지자체가 가로수 관리를 허술하게 하는 것은 아니다. 취재팀은 데이터를 바탕으로, 전문가와 함께 전국 지자체 가운데 비교적 가로수를 잘 관리하고 있는 지자체를 선정했다. 3편에서는 해당 지자체의 가로수 관리 시스템을 짚어보고, 효과적인 관리를 위한 전문가들의 제언을 함께 취재해 보도할 예정이다.